Gerenciamento de Projetos e compras públicas, tudo a ver...

Esses dias me deparei com um tema interessante: a exigência, através de um decreto, para que se institua nas compras públicas um processo já previsto no gerenciamento de projetos há pelo menos uns vinte anos. Isso demonstra que, aos poucos, temos evoluído na gestão pública com o apoio do gerenciamento de projetos. Tudo bem que estamos falando de impor, por força de regramento jurídico, um procedimento que deveria ser de gestão, mas o importante é que evoluímos aos poucos.



No âmbito estadual em MS, o Decreto Nº 15.524, de 30 de setembro de 2020, dispõe sobre as etapas e diretrizes do planejamento para a aquisição de bens e a contratação de serviços comuns, incluídos os serviços de engenharia (quando podem ser classificados como comuns). Ou seja, objetivamente, estabelece procedimentos para planejar uma aquisição de bem ou serviço.


Quero focar na aquisição de serviços, apenas para restringir o contexto da análise que faremos e facilitar o entendimento.


O referido decreto estabelece três etapas para o planejamento das aquisições: 1- Procedimentos Iniciais, 2- Estudo Técnico Preliminar (ETP) e 3- Termo de Referência (TR).


Vejamos o que é definido como estudo técnico preliminar. Essencialmente, temos:


Art. 5º O estudo técnico preliminar deverá evidenciar o problema a ser resolvido e a sua melhor solução, de modo a permitir a avaliação da viabilidade técnica e econômica da contratação, e conterá os seguintes elementos, [...]:

I - descrição da necessidade da contratação, considerado o problema a ser resolvido sob a perspectiva do interesse público;

II - descrição dos requisitos necessários e suficientes à escolha da solução [...];

III - levantamento de mercado, que consiste na prospecção e na análise das alternativas possíveis de soluções[...],

IV - descrição da solução como um todo, levando em consideração eventuais providências que devam ser adotadas [...].

V - estimativa das quantidades [...],

VI - estimativa do valor da contratação, [...]

VII - justificativas para o parcelamento ou não da solução;

VIII - contratações correlatas e/ou interdependentes; IX - providências a serem adotadas [...], previamente, [...];

X - Possíveis impactos ambientais e respectivas medidas de tratamento;

e XI - posicionamento conclusivo sobre a viabilidade e a adequação da contratação para o atendimento da necessidade a que se destina.


Está claro que o Estudo Técnico Preliminar (ETP) é um documento que transita direcionamentos estratégicos para um nível tático de análises, pois avalia as opções de contratação, sobretudo considerando que, em alguns casos de serviços, o empacotamento das demandas pode assumir papel estratégico ou tático mais importante que a própria demanda. É interessante lembrar que a decisão “make or buy” é prevista nas boas práticas de gerenciamento de projetos, especificamente nos processos de planejamento de aquisições.


É fundamental observar também que o poder público, em geral, não gera riqueza, mas tem papel de regulação e gestão. Trabalha com recursos que, a rigor, são de terceiros (da nação) e lhe é exigida transparência, além de competência em gestão. Por isso figura como o maior, mais rigoroso e exigente contratante do país (pelo menos espera-se que seja).


Mas, agora, convido-os a avaliar o que dizem as boas práticas de gerenciamento de projetos em relação a um outro documento bastante conhecido: o Business Case. Vejam o que diz o Project Management Body of Knowledge, famoso PMBOK, em sua sexta edição, de 2016:


O business case do projeto é um estudo documentado de viabilidade econômica, usado para determinar a validade dos benefícios de um componente selecionado que não tenha definição suficiente e que seja usado como uma base para a autorização de novas atividades de gerenciamento de projetos.


Trata-se de um documento utilizado para avaliar a viabilidade de um projeto (uma ação, para usar um jargão comum nos planos de trabalho públicos) e, portanto, desenvolvido nas etapas mais iniciais do ciclo de vida de um projeto ou empreendimento. É o documento que transita as ações definidas com base nos objetivos estratégicos para um nível tático de análise, antes que seja autorizada a execução delas, o que ocorre em nível operacional), através de projetos específicos.


Uma aquisição, para o contratante, normalmente é um pedaço, ou um subprojeto, de um empreendimento maior. Mas, para o contratado, esse subprojeto é um projeto completo, pois seu escopo está nele delimitado. Assim, o Business Case é documento sobre o qual o projeto é formalmente aberto através do que o PMBOK denomina como Termo de Abertura do Projeto (TAP).

Agora veja o que compõe o Business Case, resumindo o que diz o PMBOK:


· Necessidades de negócio:

o Determinação do que está gerando a necessidade de ação;

o Declaração da situação do problema, incluindo o valor a ser entregue a organização (benefícios);

o Identificação das partes interessadas afetadas;

o Identificação do escopo.

· Análise da situação:

o Identificação de estratégias, metas e objetivos organizacionais;

o Identificação de causas-raiz do problema ou principais contribuintes de uma oportunidade;

o Análise de lacunas (gaps) de capacidade necessárias para o projeto em relação as capacidades existentes na organização;

o Identificação dos riscos;

o Identificação dos fatores críticos de sucesso;

o Identificação dos critérios de decisão pelos quais os vários cursos de ação podem ser avaliados;

· Identificação de um conjunto de opções a serem consideradas para abordar o problema ou oportunidade de negócio.

· Recomendação:

o Uma declaração da opção recomendada a ser buscada no projeto;

o Resultados da análise para a opção potencial;

o Restrições, premissas, riscos e dependências para as opções potenciais;

o Medidas de sucesso[...]

o Uma abordagem de implementação

· Avaliação:

o Declaração que descreve o plano para a medição de benefícios que o projeto entregará. Isto deve incluir quaisquer aspectos operacionais atuais da opção recomendada além da implementação inicial.


O Decreto 15.524, em seu Anexo II define tópicos a serem abordados no ETP, que resumimos abaixo para que o leitor possa comparar a tirar as próprias conclusões sobre as semelhanças entre o ETP e o Business Case.


· Necessidade

o Descrição da necessidade

o Problema a ser resolvido

o Motivo deste estudo técnico preliminar

o Requisitos indispensáveis da contratação

o Restrições à competitividade na contratação

o Requisitos legais e normativos a serem observados

o Requisitos temporais e datas obrigatórias no fornecimento

o Garantias e serviços acessórios a contemplar

o Descrição do fornecedor típico

o Requisitos e critérios de sustentabilidade a considerar

· Levantamento de mercado

o Soluções típicas de mercado

o Potenciais fornecedores

o Contratações similares e alternativas inovadoras

o Alternativas inviáveis para o caso

· Descrição da solução

o Justificativa da seleção de solução

o Benefícios da solução selecionada

o Garantias de serviços acessórios

o Serviço incomum

· Estimativa de quantidades e valores

o Método de estimativa

o Normativas da estimativa

o Orçamento estimativo

o Memórias de cálculo

· Parcelamento

o Justificativa para parcelamento do fornecimento

o Justificativa para parcelamento da solução

o Divisão da licitação (lotes ou processos separados?)

· Outras contratações (correlatas ou interdependentes)

· Providências da Administração

· Impactos socioambientais e medidas de tratamento

· Conclusão: viabilidade e adequação


A semelhança me parece óbvia. Mas nem poderia ser diferente, afinal, planejar uma contratação não é mero capricho burocrático. Pelo contrário, é um importante e fundamental mecanismo de planejamento em nível estratégico ou tático.


Isso nos leva a concluir, mais uma vez, pela crucial importância de investir nos setores de planejamento dos órgãos públicos. Estes setores, assessorados ou não por terceiros especializados, deve efetivar a gestão de portfólio e programas dos órgãos e, consequentemente, são os responsáveis ideais pelos Estudos Técnicos Preliminares, definindo as diretrizes das ações a serem contratadas (licitadas) pela administração a fim de cumprir adequadamente suas metas estratégicas.


Ainda que as metas estratégicas não contemplem todas as ações demandadas num primeiro momento, não podemos negligenciar o fato de que o planejamento estratégico é “vivo”, ou seja, é um esforço permanente para manter a instituição no caminho da efetivação de seus objetivos adequando-se às variações de contexto. Isso significa que as necessidades, demandas e opções variam com o tempo e, portanto, o Business Case ou os Estudos Técnicos Preliminares não são atemporais. Uma análise antiga pode se mostrar sem efetividade num contexto posterior. Ou seja, o trabalho de planejamento das demandas é permanente.


Nas boas práticas do gerenciamento de projetos, a gestão do portfólio e programas está claramente delegada a um Escritório de Projetos, divisão administrativa que normalmente tem função de assessoramento às lideranças, analisando alternativas de ação, selecionando-as, organizando-as segundo o Plano Estratégico e aprovando sua execução à medida que efetivam um ritual periódico de priorização.


O ETP, bem como o Business Case são, então, importantes documentos que conectam a estratégia à operação.


O Decreto 15.524 estabelece a próxima etapa do planejamento da contratação como sendo o Termo de Referência. O amigo leitor arriscaria fazer um paralelo entre este documento e os que estão previstos no PMBOK?

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